¿La Europa de los pueblos?

Nuevos tiempos pero un mismo debate. El modelo de organización territorial y el nivel competencial que deberían tener los entes administrativamente descentralizados ha sido –y sigue siendo- un tema de extrema actualidad, en especial en España. Dentro de este contexto, la adhesión de España a la Comunidad Europea (ahora Unión Europea) ha complicado aún más un lío competencial que, en numerosas ocasiones, tuvo que pasar por el Tribunal Constitucional. De hecho, tras varios años de relativa calma, la discrepancia entre el Estado y autonomías ha vuelto a aumentar. Los recortes en el gasto público y la concesión al sector privado de la prestación de servicios públicos (las llamadas privatizaciones) han llevado en especial a Andalucía, Madrid, País Vasco y Catalunya a acudir ante el TC. Además, en el caso de Catalunya se ha sumado la discrepancia sobre el impuesto de los depósitos bancarios, los horarios comerciales, la ley de consultas o la acción exterior de la Generalitat.

Y la Unión no es ajena a estos acontecimientos: de ella provienen reglamentos, directivas, decisiones y recomendaciones cuyo cumplimiento provoca, en muchos casos, fricciones entre Estado y autonomías. Es por eso que hoy el objeto de mi estudio es conocer mejor cuál es la consideración que la UE tiene a las regiones de sus Estados Miembros. Quede dicho que la denominación “regiones” responde más a una estandarización de ese término por parte de la Unión (que se refiere a ellas tanto para los länder, las autonomías, o las regiones a secas) que a una preferencia ideológica propia.

Entrando en materia, ¿cuál es el problema que se plantea? Es el viejo pero pertinente debate sobre si el proceso de integración europea beneficia o perjudica a las regiones. Un gran jurista alemán como Ingolf Pernice [1] ya escribía sobre esta cuestión hace más de veinte años. Lo cierto es que el vaciamiento de competencias que padecieron las autonomías con la adhesión en la UE ha llevado a la necesidad de buscar medidas compensatorias. ¿Qué contraprestación han recibido y en qué sentido ha cambiado su papel en la UE desde la entrada de España en ésta?

Compensación con participación

En primer lugar sería preciso conocer qué protección legal goza la autonomía regional. Ésta, a diferencia de la autonomía local, ha sido objeto de continuas disputas en el seno de la Unión. La lógica es clara: todos los Estados tienen municipios pero no todos tienen regiones. Y en todo caso, las diferencias entre un länder alemán y una región en Francia, por poner un ejemplo, son más que obvias. Así pues, el menor avance en el respeto a la autonomía regional en la Unión responde a dos motivos principales: primero, los Estados sin regiones no admitirían que los Estados con regiones tuvieran doble representación en la Unión; después, los Estados descentralizados son reticentes a dejarse representar por sus regiones. En este contexto, es de subrayar el gran esfuerzo que hizo el Consejo de Europa –órgano intergubernamental que no forma parte de la UE- en fijar las bases del respeto por la autonomía regional.

Ya en el ámbito de la UE, desde el Tratado de Maastricht (1992) y en especial tras el Tratado de Lisboa (2007) el principio de autonomía regional ha pasado a ser un principio rector de la UE y su regulación se contiene en el 4.2 del Tratado de la Unión Europea (TUE), donde se relaciona, eso sí, dicho principio con la integridad territorial del Estado en el que se encuentre [2] También el Tribunal de Justicia de la UE (TJUE) se ha mostrado favorable a una mayor participación de las regiones en el seno de la Unión.

Tras el ya comentado vaciamiento de competencias de las autonomías -ahora ya hablando desde una perspectiva española-  aparecen órganos e instrumentos que intentan compensarlo a través de la participación. Un claro guiño a esta voluntad fue la creación del Comité de las Regiones, órgano auxiliar del triángulo decisorio de la UE –Comisión, Consejo y Parlamento Europeo- cuya importancia se suele subestimar. Su creación era necesaria ya que casi un 75 % de las políticas europeas se aplican en el ámbito local y regional. Su mayor función: velar por una mayor cohesión, de ahí que por ejemplo trate temas de infraestructuras tan importantes como el Corredor Mediterráneo.

En todo caso, como veremos a continuación, será mediante la colaboración con el Estado que las autonomías podrán acceder a mayores cuotas de participación. Y todo indica que en un futuro seguirá siendo así, aunque a algunos les pese.

Me gustaría, brevemente, mostrar cuáles han sido los resultados de las negociaciones bilaterales. Así pues, ¿Dónde y cómo pueden las autonomías participar hoy en la Unión? [3]

REPER (Representación Permanente de España en la UE)

La forman unos 200 miembros. Las autonomías tienen acceso a ellas desde que se creó el Consejero para Asuntos Autonómicos en la REPER de España en la UE (1994). Dicho consejero, que es escogido por las autonomías, dispone de información directa de la Unión que puede ser usada en su favor. No es menos importante otra tarea que se le es asignada al mismo: ayudar en la coordinación de las delegaciones u oficinas autonómicas en Bruselas.

Y por lo que hace referencia a las Instituciones de la Unión…

Comisión Europea

Es innegable que la prioridad de las regiones siempre ha sido el Consejo de la UE. Aun así, no debe subestimarse la importancia de la Comisión (atención: ¡ésta tiene el monopolio de iniciativa legislativa en la Unión!) Las autonomías pueden, tras los acuerdos con el Estado, participar en los comités de esta Institución. Esto tiene un límite: la Comisión se preocupa de convencer a los Estados para que voten sus propuestas, ya que tratar de discutirlas con las regiones sería más complejo (por ejemplo, pongamos que la Comisión convence a Catalunya pero no a Galicia).

Consejo de la UE

En él se han centrado gran parte de las reivindicaciones autonómicas. De acuerdo con el Tratado de Maastricht ya previamente comentado, la representación del Estado puede ser desempeñada por una persona con cargo autonómico, siempre que exista un acuerdo entre el Estado y sus regiones (que llegó en 2004). Es importante resaltar que todo miembro del Consejo debe tener  “rango ministerial”, de manera que se admite que, entre otros, el presidente de una autonomía o uno de sus consejeros participen de las reuniones del Consejo. El Consejo se reúne en formaciones, según la temática que trate. El Consejo de Asuntos Exteriores o el ECOFIN son los más conocidos. Aunque en estos no se suele dar la opción de representación a las autonomías, ellas tienen, desde los acuerdos del 2004, acceso a cuatro formaciones del Consejo de manera directa. También pueden estar presentes en los grupos de trabajo, reuniones de carácter muy técnico. En cambio, por lo que hace al COREPER, órgano auxiliar del Consejo y cuya relevancia es de remarcar (ya que la mayoría de sus propuestas ya no se discuten en las formaciones del Consejo sino que únicamente se votan), no se contempla la posibilidad de una mayor consideración de las autonomías, aunque según diversos expertos sería recomendable.

Tribunal de Justicia de la UE

Se dice que este Tribunal está “cerrado a las regiones”. En la actualidad, sólo se permite que las autonomías, si se ven particularmente afectadas o bien conocen especialmente el tema en cuestión, tengan acceso a la parte pre-contenciosa (discuten con la Comisión en representación del Estado) y en la contenciosa en caso que el Estado considere preferible que sea la autonomía quien presente los fundamentos. Aun así, a la praxis el Abogado del Estado suele incorporar los argumentos autonómicos en la posición estatal ante dicho Tribunal. Queda lejos pues la posibilidad de que las autonomías sean sujetos activos y puedan, por sí solas, interponer recursos ante dicho Tribunal.

Acuerdos Estado-CCAA

La mayoría de ellos derivan de la Conferencia para Asuntos Relacionados con la Unión Europea (CARUE, anteriormente CARCE), que empezó como Conferencia Sectorial y que después se institucionalizó. Los años en que ha habido mayores acuerdos han sido en 1994 y 2004. Curiosamente, ambos se produjeron cuando la gobernabilidad del Estado no estaba en manos de una mayoría absoluta sino con el apoyo de fuerzas de ámbito autonómico (CiU, PNV). De acuerdo con estos pactos, las autonomías tienen las opciones de participar en la Comisión, Consejo y TJUE anteriormente comentadas.

Conclusión

Partimos de la siguiente idea: en la Unión, el reconocimiento de la autonomía regional se ha visto limitado doblemente (por los Estados sin regiones y por los propios Estados de las regiones, reticentes a cederles mayor poder). Por ende, sus avances han sido más limitados que los que hubo, en su momento, con la autonomía local. Pero ello no implica que no se haya mejorado. Hoy la situación de las regiones en la Unión es mejor que nunca. Esto no quita que aun a día de hoy, la mayoría de  los ciudadanos sigan percibiendo que es más bien nula.

Vimos también en qué se ha traducido esas mejoras: creación del Comité de las Regiones (1994), además de la participación en la Comisión, el REPER, cuatro formaciones del Consejo y, más limitadamente, el Tribunal de Justicia de la UE. ¿Les queda margen a las regiones para tener un mayor peso en la Unión? Absolutamente. ¿Es deseable? Seguramente sí. La entrada de las regiones en el COREPER o una mayor capacitación ante el TJUE podrían ser algunas de las opciones.

Finalmente, debemos preguntarnos si dentro del ámbito interno español se hubiera podido hacer mejor. Es innegable que Alemania o Austria entre otras, han conseguido acuerdos más beneficiosos para sus regiones que los que se han dado aquí con las autonomías. De todos modos, me gustaría terminar mi artículo con tres ideas sobre la relación entre las autonomías y entre éstas y el Estado en materia de la Unión:

1) Las Comunidades Autónomas comparten, a grandes rasgos, intereses en el ámbito europeo. Por ello, más que en otras materias, pueden presentar propuestas comunes al Estado para que este último vele por ellas.

2) La relación entre las autonomías y el Estado -en la Unión- es mejor de lo que puede parecer. La Unión es un plano totalmente distinto al estatal. Allí, extraño es el caso en que las autonomías tengan más intereses en común con otras regiones o Estados que con el suyo propio.

3) Todo parece indicar que también de ahora en adelante, la mayor parte de los nuevos logros de las autonomías en la Unión tendrán que darse de acuerdo con el Estado. Este es un apunte que bajo mi punto de vista no debería pasar desapercibido por parte de aquellas comunidades con mayor voluntad de ser reconocidas y escuchadas. Está en juego que la Unión y el mundo nos vea y nos conozca.

 Referencias

[1] Pernice, I., “Europäische Union: Gefahr oder Chance für den Föderalismus in Deutschland, Österreich und der Schweiz?”, DVBl, 1993

[2] Andreu Olesti y M. Sobrido Prieto destacaron la importancia de estos cambios

[3] González Pascual, M. las Comunidades Autónomas en la Unión Europea. IV Premio Josep Maria Vilaseca i Marcet, IEA, 2013

Agradecimientos a Maribel Gonzalez Pascual, profesora de Organización Constitucional y Fuentes del Derecho en la UPF, por su gran ayuda.

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