¿Es sostenible el sistema público de pensiones?

Ha sido muy frecuente en los últimos años oír hablar del peligro que corre la sostenibilidad del sistema de pensiones en España, a causa de un cúmulo de causas que en conjunto han provocado una gran preocupación por el futuro del sistema. Además, ahora también se usa este tema como argumento para ir a favor o en contra de una supuesta independencia de Cataluña, haciendo previsiones aleatorias sobre si Cataluña podría pagar o no las pensiones de sus ciudadanos. Cada uno, explica la historia a su manera, mientras los ciudadanos de a pie se pierden en un mar de datos indescifrables hechos a medida de quien los quiere utilizar. Es por lo tanto esencial disponer de un mínimo de información que permita protegerse ante todas las simplificaciones que nos acechan. De lo que me he dado cuenta es que en este tema se suelen tomar posiciones radicalmente enfrentadas entre la izquierda y la derecha (aunque, como me dijo alguien hace poco, ahora ya nadie diga que es de derechas) pero lo cierto es que mi intuición en esta cuestión es que quien de verdad quiera solucionar el problema deberá adoptar un conjunto de soluciones mixto que tenga en cuenta todas las perspectivas, ya que todas tienen una base cierta y otro punto de exageración y demagogia. Si bien es tremendamente realista afirmar que la demografía supone un problema muy serio para las pensiones y que algunos ajustes deberán ser asumidos, también lo es, a mi juicio, que un reparto más igualitario de la renta, el fomento de las políticas de creación de empleo o la lucha en contra de la economía sumergida pueden ayudar mucho a la sostenibilidad de las pensiones.

En la mayoría de países el funcionamiento de los planes públicos de pensiones es parecido: cuando un individuo está ocupado el Sector Público le retiene un porcentaje de su sueldo, cantidad que tiene categoría de impuesto por ser de retracción obligatoria y se le denomina cotización o cuota del trabajador a la Seguridad Social. El empresario que contrata también debe ingresar una cantidad a la Seguridad Social en nombre del trabajador, denominada cuota o cotización empresarial a la Seguridad Social. En teoría esto se hace para que los esfuerzos se repartan, aunque muchas teorías apuntan a que en realidad quien soporta todo el peso es el trabajador, en forma de menores salarios. A este fenómeno se le denomina “traslación”. Cuando se produce la contingencia que da derecho a la pensión (jubilación, accidente, fallecimiento…) el trabajador recibe una cantidad que depende de sus cotizaciones y de las de su empleador.
A la hora de pagar las pensiones la Seguridad Social puede proceder, en principio, de dos maneras:

La primera sería actuar como un fondo privado de pensiones, en cada momento del tiempo la Seguridad Social invierte las cotizaciones recaudadas en un activo sin riesgo. Llegado el momento de la jubilación de los trabajadores que han cotizado durante toda la vida, sus pensiones se pagarían con las cotizaciones que realizaron y los rendimientos que han producido. Es decir, la Seguridad Social invierte las cotizaciones y paga las pensiones con el principal invertido y los rendimientos obtenidos. Esta manera de proceder se denomina sistema de capitalización.

En España y en la mayoría de países, sin embargo, el sistema es de reparto. La Seguridad Social utiliza las cotizaciones que recauda en cada momento del tiempo para hacer frente a las pensiones que tiene que pagar en ese momento. Las cotizaciones que pagan quienes están trabajando sirven, entonces, para pagar las pensiones de quienes están jubilados en el momento presente. Cuando ellos se jubilen, sus pensiones se pagarán con las cotizaciones de quienes estén trabajando en este momento.

¿Qué está sucediendo con un sistema de reparto? Pues bien, lo que ocurre es que cada generación de trabajadores paga las pensiones de la generación anterior teniendo la confianza, supuestamente garantizada por el Sector Público, de que la siguiente generación pagará las suyas. De esta forma se produce una transferencia de recursos desde las generaciones jóvenes a las generaciones retiradas.

Un sistema de reparto provoca, siempre, una redistribución entre generaciones, ya que las condiciones de la economía no siempre son las mismas y las condiciones demográficas también afectan al problema. Por ejemplo, un sistema de reparto será preferible a uno de capitalización cuando la tasa de crecimiento de los salarios más la del empleo exceda el tipo de interés vigente al cual se capitalizarían las cotizaciones en el sistema de capitalización. Pero eso sucederá en algunos momentos, pero en otros no, creando una redistribución entre generaciones ya que a algunas les será beneficioso el sistema de reparto (cuando la economía esté en una senda de crecimiento con elevados salarios y haya mucha población trabajando) y a otras no (bajos salarios y poca población activa o con empleo).

Ahora que ya sabemos los dos principales de sistemas que fueron ideados para obligar a la población a ahorrar para su jubilación, podemos pasar a analizar cuáles son las dificultades financieras de las pensiones públicas.

En el sistema de capitalización, el elemento fundamental es la rentabilidad real que se obtiene con las aportaciones efectuadas y que incluye posibles ganancias de capital de los activos financieros en los que se materializan las inversiones del fondo. Esta rentabilidad real será atractiva si la economía crece en términos reales y si la tasa de rendimiento del capital es mayor que la tasa a la que aumenta la renta nacional. Pero la evidencia empírica demuestra que esta situación no se da siempre y tampoco es habitual, ya que normalmente el rendimiento que se tiene equivale al crecimiento nominal de la economía o a la tasa de inflación, por lo que en términos reales el pensionista no habrá ganado poder adquisitivo.  Además, la volatilidad de los mercados de activos financieros es un fenómeno bastante habitual como es sabido, y la inflación o una mayor longevidad de los pensionistas son riesgos inherentes del sistema de capitalización ya que dificultarían que lo cotizado fuera suficiente para mantener a los jubilados durante el resto de su vida. No hay que olvidar, además, que las crisis financieras o una mala gestión, son origen de costes y dificultades, o incluso de la quiebra, de los fondos.

En relación al sistema de reparto, el mayor problema que presenta es que está plenamente expuesto a los cambios demográficos de la sociedad, sobretodo al envejecimiento de la población. Como las pensiones son indirectamente un mecanismo de redistribución intergeneracional, siempre existe incertidumbre sobre si la cantidad de cotizaciones pagadas por una generación concreta serán suficientes para garantizar un nivel de vida aceptable a los jubilados, o sobre si la pensión pagada se corresponderá a lo que éstos pagaron en su momento.

Cuando se alcanza la edad de jubilación se espera recibir una pensión que es un porcentaje, más o menos alto según los países, del promedio de los salarios recibidos a lo largo de los últimos de vida laboral, al cual se le denomina tasa de sustitución. La pensión generalmente está indexada con la inflación anual prevista, de forma que se mantenga el valor inicial en términos reales. Si la productividad del trabajo aumenta, entonces, los salarios más recientes y las nuevas pensiones habrán crecido.

Sin embargo, este aumento de la productividad ha servido como excusa muchas veces para aumentar el nivel de todas las pensiones por encima incluso de la tasa de crecimiento de la economía y de los salarios medios (recordemos la importancia del voto de los jubilados). El hecho de que los jubilados, antes del inicio de la crisis económica, tuvieran pensiones razonablemente generosas en relación a lo que aportaron, por lo que el sistema de reparto les ha beneficiado, es positivo desde el punto de vista de la equidad pero introduce dificultades financieras y de sostenibilidad del sistema, cada vez más dependiente de los cambios demográficos, los cuales son sin duda un elemento fundamental del sistema de reparto. Es evidente que si los pensionistas cada vez son más a causa de que incluyen generaciones con un gran número de personas y porque los jubilados son más longevos, a la vez que los que trabajan son menos, los problemas financieros del sistema público de pensiones son inevitables. Por ejemplo, en España la esperanza de vida al nacer ha aumentado 9,6 años en los varones y 11,3 años en las mujeres. La tasa de fertilidad en 1964 era de 3 hijos por mujer en edad fértil y ahora no se alcanza ni el 50% de esa cifra, incluso con el aumento de la población inmigrante que tiende a tener más hijos. Sin embargo, entre 1960 y 1975 la natalidad fue muy elevada, grandes generaciones que cumplirán 65 años entre 2025 y 2040. Las proyecciones muestran que la población de más de 65 años representará, en 00, casi un tercio de la población entre 20 y 64 años, subiendo a un 40% en 2030 y a más de un 50% en 2040.

Si la tasa de actividad es alta, con la mujer incorporada plenamente al mercado de trabajo, alta inmigración y tasa de paro muy baja, los riesgos disminuyen. Cuando así sucede, el sistema produce superávit que debería ser guardado en un fondo de reserva para años posteriores. No obstante, cada nuevo empleado tendrá derecho a una pensión en el futuro, por lo que el elemento clave no es el número de trabajadores, sino el número de pensiones en proporción al número de empleados y la relación entre la pensión media y la productividad del trabajo en la economía.

Partiendo del supuesto realista de que el número de pensiones crece y que el número de empleados es siempre limitado, para mantener las pensiones medias hay dos vías:

1) Aumentar la productividad por trabajador

2) Aumentar la proporción del gasto en términos de PIB

Para ver esto de manera más clara, se puede desglosar la proporción del gasto en pensiones en relación al PIB para ver los factores determinantes.

gasto en pensiones/PIB=(población>67 años/población en edad de trabajar)(1/tasa empleo)(nº pensiones/población >67años)(pensión media/PIB por ocupado)

Si echamos un simple vistazo a esta fórmula podemos observar la dinámica interacción entre todos los factores. Mientras que la tasa de empleo depende esencialmente de la coyuntura económica y el gobierno difícilmente puede alterarla en el corto plazo; ante una recesión que hace disminuir el PIB por ocupado, se podría alargar la edad de jubilación o bajar la pensión media para mantener el gasto constante. Por otro lado, si el número de pensiones aumenta porque la población está sufriendo un proceso de envejecimiento, seguramente hará falta adelantar la edad legal para empezar a trabajar o intentar tomar medidas que favorezcan una mayor productividad por trabajador. Está claro que ninguna de estas medidas es agradable para el ciudadano o susceptible de dar resultados de manera inmediata.

Para el año 2020 todas las previsiones apuntan a un incremento del gasto en pensiones como proporción del PIB del promedio UE-15 en el período 2000-2040, siendo el aumento máximo del 3,2% En España las previsiones reflejan un gasto en pensiones públicas del 16% del PIB en 2040, cuando las generaciones del baby boom estén jubiladas. Esto, supondría incrementar en 6,6 puntos porcentuales del PIB el gasto de pensiones respecto de la proporción del 9,4% del PIB dedicada a pensiones en 2000.

Aunque no hay garantía absoluta sobre la certeza de estas previsiones, ellas nos muestran la tendencia de que el coste de las pensiones aumentará a partir del 2020 y de que la necesidad de buscar soluciones es considerable, ya que los aumentos de gasto no son sencillos de financiar, salvo que la productividad del trabajo aumente  (con el aumento derivado de los salarios reales) o lo haga el número de trabajadores. Por otro lado, no parece adecuado subir los tipos de cotización ya que ya son muy elevados en España y que hacerlo tendría consecuencias perversas sobre la oferta laboral.

¿Por qué? El motivo es simple. Al detraer una mayor parte del salario de los trabajadores, el coste de oportunidad del ocio es menor, ya que por una hora de trabajo ganarán menos, al tener que pagar más en impuestos, y el ocio será una alternativa más atractiva, lo que en algunos casos puede provocar una reducción de la oferta laboral. Además, no es fácil, incluso para el poder de un Estado, lograr transferencias de más de 6 puntos porcentuales del PIB para cubrir el déficit previsible de las pensiones públicas. Sería políticamente difícil de aceptar y la probabilidad de fraude fiscal aumentaría mucho, lo cual provocaría una reducción en la recaudación. Además, tal reducción de los ingresos del estado tendría efectos económicos negativos como menor empleo, lo cual agravaría más la situación.

Entonces, ¿qué? ¿Existen soluciones? Lo cierto es que no cabe pensar en una quiebra del sistema de reparto, el sistema de reparto no puede quebrar nunca, como mucho, lo que sucederá será que se repartirán pensiones muy pobres. El Estado, aunque sea ineficiente desde el punto de vista económico, tiene un poder enorme y la Seguridad Social no es como una aseguradora privada, por lo tanto la quiebra es prácticamente imposible. Antes de que llegue 2020 y de que el problema se vaya agravando, se nos presentan básicamente 3 soluciones, que deberían ser complementadas con otros tipos de reformas dirigidas a solucionar el problema desde enfoques distintos, como por ejemplo una reforma fiscal más progresiva (que no tiene por qué significar tipos más elevados).

  1. A) TRANSFORMACIÓN DEL SISTEMA DE REPARTO EN UN SISTEMA DE CAPITALIZACIÓN

Sustituir de raíz el sistema de reparto por un sistema público de capitalización, donde la contribución de empresarios y trabajadores sería obligatoria . Del salario de cada persona, el Estado obtendría una cantidad que ingresaría en el fondo de pensiones privado elegido por el trabajador. Además de las ventajas y defectos que ya han sido comentados del sistema de capitalización, el principal problema de esta solución es la financiación del cambio de un sistema a otro. En el momento en el que las personas jóvenes empiezan a invertir su contribución en un plan de pensiones privado, aquellas generaciones más mayores a las que les quedan, por ejemplo, 20 años para jubilarse ven peligrar su pensión, ya que en 20 años no les será posible acumular todo lo necesario para su jubilación empezando desde cero un plan privado. Pero, tal y como se ha explicado en el sistema de reparto los trabajadores pagan las pensiones de los actualmente jubilados, y por lo tanto dichas generaciones mayores a las que les queda poco para jubilarse no tienen a nadie que les pague sus pensiones, ya que los jóvenes se han traspasado al sistema de capitalización. Es necesario, pues, que el cambio de un sistema a otro sea hecho de manera muy gradual para minimizar el impacto negativo de este desequilibrio financiero.

Tal desequilibrio puede reducirse si a los trabajadores menores de cuarenta y cinco años, por ejemplo, que opten por la capitalización, se les entregan unas cantidades, calculadas por defecto, para su inversión en fondos de pensiones como reconocimiento de las contribuciones que han efectuado al sistema de reparto. Pero sería igualmente necesario un fuerte endeudamiento público, para financiar el proceso de transición, cuyos costes deberían repartirse entre diversas generaciones. En términos puramente políticos, el reemplazo de un sistema de reparto por uno de capitalización implica que las generaciones vivas acepten grandes sacrificios para lograr beneficios que disfrutarán generaciones que a veces, incluso, ni han nacido.

  1. B) COMBINAR LOS DOS SISTEMAS

El fundamento de esta segunda alternativa es simple. Como los dos sistemas tienen ventajas e inconvenientes, una opción es combinarlos para diversificar los riesgos. Si los mayores rendimientos del sistema de capitalización durante algunos períodos se reducen en otros, esto podría ser compensado con un posible mayor crecimiento de los rendimientos del trabajo, originado por un mayor capital humano. Con la incertidumbre inherente en decisiones con efectos a largo plazo, es preferible repartir los riesgos entre las distintas posibilidades.

Esta solución de sistema mixto tampoco garantiza totalmente el futuro si no se mantiene el crecimiento económico. Éste supondría combinar ambas alternativas, con posibles reducciones de pensiones (aunque no tan grandes como las que se llevarían a cabo en la primera solución, en la que la sustitución del sistema de reparto por el de capitalización es completa) y una transición parcial y más lenta hacia un sistema de capitalización. En el sistema mixto, por lo tanto, no se eliminan los sacrificios que han de hacer las generaciones vivas, pero se moderan considerablemente. Adicionalmente, se apunta a un objetivo social eficiente a causa de la diversificación y compensación de riesgos de cada sistema.

  1. C) MEDIDAS DE REDUCCIÓN DE GASTO

En esta tercera alternativa se apuesta por mantener el sistema de reparto de pensiones pero poniendo en marcha medidas que reduzcan el crecimiento del gasto en pensiones, para aminorar el déficit previsible. Es decir, se trata de reducir las pensiones o la tasa de sustitución de salarios que proporciona el sistema a lo largo de la vida del pensionista. Como es fácil de deducir, este enfoque ya ha sido aplicado en algunos países de la UE durante los últimos años, también en España, donde, por ejemplo, se han desvinculado las pensiones del IPC, lo que reduce el poder adquisitivo de los pensionistas ya que el nivel de precios sube, pero su pensión no se ajusta a dicha subida, algo que es aún más doloroso en tiempos de crisis en los que los hijos no pueden ayudar tanto a los jubilados, los impuestos han subido…

Ejemplos de algunas medidas para reducir el gasto en pensiones:

  • Desvincular, como se ha dicho, el cálculo de la pensión al IPC
  • Ampliar el número de años con los que se calcula la base de la pensión incial, promediando los salarios obtenidos en esos años (al ampliar el número de años, normalmente se toman en consideración salarios menores y el promedio baja)
  • Obstaculizar las jubilaciones anticipadas
  • Alargar la edad de jubilación
  • Cambiar el sistema de ponderación de los años trabajados

Utilizando buena parte de estas medidas de manera combinada el sistema de reparto podría mantenerse con un nivel de déficit alto pero tolerable a largo plazo. Sin embargo, es muy complicado estimar el nivel de sacrificio que los pensionistas deberán hacer en los próximos 50 años si el sistema ha de permanecer y las duras consecuencias que tales esfuerzos tendrán en su nivel de bienestar. Lo que es claro, sin embargo, es que los sistemas de pensiones como se han entendido hasta ahora, dejarán de existir, ya que se ha demostrado que los riesgos son inevitables y que ante las incertidumbres es necesario establecer un mayor número de mecanismos de prevención y evitar la toma de decisiones que, siendo políticamente atractivas por satisfacer necesidades del electorado, perjudican el bienestar de generaciones futuras poniendo en peligro la sostenibilidad del sistema público de pensiones.

Sin embargo, cabe remarcar que si se ha llegado a una situación como la actual en la cual es urgente replantear el sistema no es sólo porque se hayan tomado malas decisiones (como por ejemplo el fomento de la jubilación anticipada, con el argumento de que así se liberan puestos de trabajo para jóvenes cuando tal correlación no ha sido demostrada, perdiendo productividad de los jubilados perfectamente capaces de seguir trabajando y aumentando el déficit del sistema) sino que también se debe, fundamentalmente, a riesgos inherentes al diseño del sistema y a problemas demográficos y sociales tales como el envejecimiento de la población, la reducción de la natalidad o el retraso de la edad en la que los jóvenes entran al mercado laboral. Además, la impunidad de ciertos comportamientos corruptos en relación al dinero público, la permisividad con la economía sumergida o el incremento de la desigualdad (que hace que algunos trabajadores no tengan más remedio que acudir al mercado negro si quieren sobrevivir) también han agravado mucho la situación.

Por lo tanto, en cualquier lugar, tanto en España como en una supuesta Cataluña independiente será necesario replantear el sistema para que éste sea sostenible en el largo plazo, tal y como otros tantos países de la UE están haciendo, y, tras los esfuerzos que inevitablemente algunas generaciones deberán hacer (muy injusto desde el punto de vista de la equidad horizontal e intergeneracional), sería muy recomendable caminar hacia un modelo más social que reduzca el gasto superfluo de la administración, que es mucho, que castigue más duramente los comportamientos corruptos o negligentes, y fomente la tenencia de fondos de reserva de pensiones más generosos que aseguren el bienestar de los jubilados presentes y futuros, asegurando así que el Sector Público cumple con su función de reparar las falladas de mercado (como la falta de anticipación y de ahorro de los individuos) de manera eficiente y también y equitativa.

Todo esto es cierto, pero NO es la historia al completo. ¿Qué más cosas pueden hacerse para que el sistema sea sostenible?

El sistema público de pensiones, pues, es y debe ser sostenible si las cosas se hacen bien hechas  y si se corrigen de manera adecuada y a tiempo los riesgos de cada tipo de sistema. Debe respetarse de manera sagrada el dinero de las cotizaciones y no utilizarlo para absolutamente nada más que no sea el pago de las pensiones. Desde la perspectiva ex-post, en la cual el Estado ya ha detraído parte del salario a los ciudadanos prometiendo el pago de la pensión futura porque decide hacer por ellos la actividad de ahorro y planificación, la pensión sí que pasa a ser un derecho del ciudadano, ya que en caso contrario éste hubiera preferido ahorrar por su propia cuenta al largo de toda su vida laboral.

Además, para asegurar la sostenibilidad del sistema de pensiones lo que es necesario es realizar una distribución más igualitaria de la renta, para reducir la desigualdad, que se ha incrementado mucho durante la crisis económica. En muchas situaciones un cambio ineficiente desde el punto de vista de Pareto es deseable socialmente, y es entonces cuando el Estado debe redistribuir para conseguir el óptimo social. Cuando la desigualdad llega a niveles inaceptables, como puede afirmarse que está sucediendo actualmente, es óptimo redistribuir y así debe hacerlo el Estado, ya que éste es el que tiene el poder de solucionar los problemas de acción colectiva. Un mecanismo de redistribución es, sin lugar a dudas, la forma de repartir las pensiones. Es decir, muchas veces, el cómo se reparte también será una cuestión clave en la sostenibilidad del sistema. Adicionalmente, deben fomentarse más las políticas de WORKFARE, es decir, aquellas que incentivan y premian el hecho de trabajar y ayudan a formar a las personas adecuadamente cuando están desempleadas para aumentar así la tasa de ocupación. Si así se hace, habrá más trabajadores que a su vez serán más productivos, la masa salarial será más elevada y el dinero disponible para pensiones, por lo tanto, también. Otra medida que debe tomarse es la de una lucha más potente en contra de la economía sumergida, para hacer que todos los recursos en la economía negra salgan a la luz y contribuyan así también al bienestar general de la sociedad.

Bibliografía: 

Economía Pública I; Emilio Albi, González-Paramo, Ignacio Zubiri

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